JPART编译 | 信号韧性：地方政府预算叙事的计算评估

编者按

韧性和信号是目前公共管理学界中的两个新兴热点研究问题，地方政府如何提升他们在预算中的韧性并如何用语言表述他们对于韧性的关注？地方政府信誉评估与其释放的韧性信号之间是否有关联？本期海外板块为大家带来2023年最新发表于Journal of Public Administration Research and Theory上的Signaling Resilience: A Computational Assessment of Narratives in Local Government Budgets（信号韧性：地方政府预算叙事的计算评估）一文。地方政府考虑采取一系列广泛的政策来提高应对风险时的韧性，并采用各种策略将这些政策传达给外部参与者。研究使用计算文本挖掘技术，评估了加利福尼亚州的县政府在2012-2017财政年度如何在其预算中努力发出韧性信号，以及资本市场是否以及如何接收这些信号。为了测试地方政府韧性信号与资本市场结果之间的关系， 研究关注各县的基础信用评级。实证结果表明，县级基础信用评级对地方政府预算中的韧性信号不敏感。通过研究韧性信号的有效性及其对资本市场的影响，研究结果提供了地方政府层面政策信号与财务结果之间联系的证据。

作者简介

Robert A Greer

美国德州农工大学布什政府与公共服务学院副教授，研究方向包括州和地方政府的财务管理，特别是在债务管理，市政证券和基础设施融资领域。

Temirlan T. Moldogaziev

宾夕法尼亚州立大学公共政策学院副教授，主要研究方向为公共部门财政管理、区域和地方财政治理、地方资本市场、公共部门基础设施融资。

Ryan P Scott

科罗拉多州立大学政治学系助理教授，研究方向为能源政策和环境政策，重点是风险和治理等。

Tyler A Scott

加州大学环境科学与政策系副教授，研究方向为保护政策、能源政策、环境政策、地理信息系统、土地规划等。

1 引言

严重高温、降水模式变化和海平面上升等带来了美国脆弱性和暴露性的提高。为应对风险，有人呼吁地方政府变得更有韧性，进而能够承受极端事件而不会遭受“毁灭性的损失、损害、生产力下降或生活质量下降”。

寻求韧性是一项复杂的任务。地方政府必须了解相关风险，制定应对和减轻这些风险的战略，确定实施这些战略的资金来源，然后有效地向外部参与者传达韧性信号。沟通很重要，因为许多项目需要大量资本投资来建设或维护基础设施。在美国、加拿大和墨西哥等国家，地方政府通过直接或间接发行债务来为基础设施提供资金，这关联到许多金融中介机构。传统上，信用评级公司用于根据几个核心风险基本面提供独立的信誉评估。评级是一个重要的指标，因为它们会影响地方政府获得外部资源的机会以及纳税人产生的融资成本。因此，地方政府在政策和计划中所展示的风险规避和冲击抵御能力对于获得更有利的信用评级可能至关重要。信号是指为了克服信息不对称，借款人向贷方传达信用质量的各种策略。

研究将探讨地方政府建立韧性的叙述方法如何与信誉相关。虽然评级公司公开表示关注信用质量的风险适应性，但实际发生的程度尚不清楚。以加利福尼亚州为例，本研究考量了政府在预算过程中对韧性的关注，以及向外部参与者发出韧性信号的语言。研究使用自动化内容分析工具（ automated content analysis tools）来量化和比较县级管理者在拟议预算叙述中讨论的韧性优先事项。拟议预算的叙述向内部和外部集团（包括金融中介机构和投资者）发出政策优先级的信号。然后，在这些规定的韧性方法或主题之上对县政府信用评级进行回归分析，并控制社会人口特征，以探索韧性信号与地方政府信誉评估之间的联系。

2 材料与方法

2012-2017年拟议预算说明

加利福尼亚州各县的年度拟议预算通常包括支出理由及对下一财政年度的政策优先事项的概述。研究所获政府预算资料涵盖5 个财政年度，从 2012-2013 年度到 2016-2017 年度。每年，县行政人员或行政官员都会编写一份平均约500页的拟议预算文件。本研究主要关注拟议的预算文件，因为这些文件的预算叙述会向内部和外部各方（包括金融中介机构和投资者）发出政策优先事项信号。在对加利福尼亚州县预算文件进行文本分析后，研究保留了来自 39 个县的非平衡面板数据，然后将建议的预算叙述数据与2012-2017年的政治，经济和财政变量相结合，以评估韧性信号是否以及如何与加利福尼亚州各县的信用评级相关。

从地方政府预算中读取韧性信号

为了模拟每个政府表达的韧性取向，研究使用预先训练过的词向量模型。此方法能够基于文本语料库中词语间的接近度和共现性来表示在多维概念空间中的表示单个词语。频繁地同时出现或在相似的文本中出现的词语被假定具有更多共通的含义，反之亦然。研究使用了预先训练的 ConceptNet 5.5 词向量模型，代表置于 300 个维度中的 417,194 个单词。在第一阶段，研究建立了一个单词方程，旨在表示每个韧性方向，如表1。

表 1 用于为每个韧性方向开发概念向量的初始词向量模型

在第二阶段，研究将表1应用到更广泛的词向量模型中，以识别模型中与每个初始向量最密切相关的单词和短语。该环节确定了与每个概念最接近的25个单词，通过余弦相似性（本质上是距离的多维度量）来衡量。

图 1 每个面板以余弦相似度呈现最接近每个主题的 25 个单词。每个点代表单词与颜色对应的主题之间的余弦相似性。

县政府潜在信用评级

为了评估这些模型化的韧性对信用评级的影响，研究使用了信用评级机构发布的地方政府信用质量方法和现有有关信用评级的学术文献所采用的通用模型。其中信用评级机构的主要作用是减少有关违约概率的不确定性或信息不对称。信用评级可以由一个或多个主要公共财政评级机构分配给发行地方政府，并作为对多个商业周期的长期信誉和财务实力的前瞻性意见。

3 结果

在本小节中，研究介绍了地方政府信用质量的几种一般模型。除了这些地方政府韧性信号的衡量标准外，基础模型还包括制度因素和市场因素，如房屋价值中位数、失业、人口和长期一般负债。

表 2 描述性统计

因变量是县政府信用评级。遵循常规方法，研究将评级视为定序数据。由于许多特定评级值的稀疏性，研究将评级分为六类。该分析是对加州所有通过了主要信用评级机构——普尔（S&P）、穆迪投资者服务公司（Moody’s Investor Services）和惠誉信用国际公司（Fitch）的评价标准的县进行的。有序logit信用评级模型是单独估计的，以减轻潜在的多重共线性影响。

表 3 县信用评级协变量的有序logit模型

回归结果表明地方政府韧性信号与基础信用评级无统计学意义上的显著关联，即研究没有观察到韧性叙述方式与地方政府信用评级之间的关系。相比之下，控制变量的结果如预期的一样（例如，较高的房屋价值中位数与具有更好的信用评级相关）。对于结果，可能有以下几种解释：一，评级机构在确定信誉时并没有重视韧性。这种解释可能是因为他们不认为这是一个重大的风险因素，或者因为这不是投资者所要求的。二，由于对韧性含义的混淆，地方政府向信用评级机构发出的信号太嘈杂，因此评级机构评估地方政府的信誉时，希望降低这些嘈杂信号的作用。为了评估这些替代含义，韧性语言的不同概念需要被进一步测试。

4 讨论和备选方案

本研究的目的是探讨地方政府关于其抵御能力的陈述方法是否与信用风险相关，以及如何相关。研究地方韧性时面临的一个普遍挑战是，“韧性”一词没有统一定义，而且政策制定者并不总是使用相同的韧性方法。

然而，描述韧性的一种有用且常见的方法是区分静态韧性（指系统在系统冲击后反弹的能力）和动态韧性（侧重于在面临冲击时维持关键功能的能力）。在危机管理中使用的语言主要涉及从冲击中恢复，因此将这些信号重新分类为“韧性的静态方面”是合理的。相反，风险管理侧重于对语言的评估，已有的构念框架包括规划和展望语言，这些可类属于“韧性的动态方面”。

对于韧性的静态与动态方面，研究仍然没有发现具有统计意义的显著结果表明评级机构使用了县政府预算文件中的韧性语言。动态韧性理应对信用评级产生积极影响，因为这种能力可以在最大程度上降低债券偿还的风险，但这一分析结果表明，这两个概念在信用评级过程中都不被重视。研究保留了投资者需求正在发生变化的可能性，因为“事件是否会导致地方政府面临更高的风险状况”这之间的复杂关系还需要更多的研究来探讨。

表 4 县信用评级协变量的有序logit模型、折叠韧性信号度量

为了探索结论背景，研究转向关于环境金融的文献，特别是可持续投资运动（sustainable investment movement）和ESG标签资产（ESG-labeled assets）。近年来，投资者对可持续投资选择的需求迅速增长，ESG评级变得越来越流行。在企业融资方面，这些趋势促使更多投资者依赖第三方对企业ESG绩效的评估。为了捕捉可持续投资存在的市场溢价，一些发行主体（包括企业和市政）发行了各种“绿色”或“可持续”标签债券。然而，这些贴有标签的债券的价格优势是喜忧参半的。研究结果表明，信用评级并未体现韧性，这与这些调查结果一致，即发行人并未看到投资者对ESG债券的浓厚兴趣。

最近的公共管理研究中，基于文件文本分析及其与组织结果的关系的研究证实了叙事和信号的作用。由于本研究依靠概念相似性来获得韧性信号，因此需要注意的是：语言既可以作为有意的信号，也可以作为无意的信号。考虑到目前关于韧性的定义没有统一，建议肩负多项优先事务的地方政府管理人员使用适当的语言来表明其韧性，从而提高关注度。

5 结论

地方政府往往处于外部风险影响和管理风险敞口的最前沿。在资源有限的情况下，他们必须制定减轻这些风险的战略。资本市场参与者代表一个对地方政府韧性有既得利益的利益相关者群体。本研究通过关注地方政府可能通过预算过程向外部参与者传达的韧性信号类型以及这些信号是否随后被信用评级吸收，为有关地方政府韧性和财务管理的文献做出了贡献。研究结果表明，县政府预算文件中关于地方韧性方法的叙述对县信用评级没有影响。

韧性的概念很复杂，因为它包含各种可能相互矛盾的战略和优先事项。在审查任何组织，特别是地方政府的政策优先事项时，一个关键的信息来源是预算过程中产生的文件。预算是一份政策文件，能够向外部利益相关者发出信号，表明明年的优先事项是什么、领导层预见到的挑战以及他们处理这些问题的战略。研究使用预算文件作为文本分析的基础，以确定地方政府在危机管理、安全、风险管理和准备四种方法中使用何种语言来传达韧性。虽然这些主题之间存在重叠，但它们代表了地方政府生成韧性信号的不同方式。

未来研究的路径：首先，用于对预算文件中传达韧性的语言进行分类的 Wordvector 文本分析方法可以应用于其他场景。其次，美国各县的规模和责任存在很大差异。根据这些不同的职责，可以通过开展跨州的信号行为研究来拓展当下研究。第三，需要更多地考虑地方政府如何向外部行动者行动者发出韧性信号或任何其他政策信号。鉴于政策重要性的提高和投资者对可持续投资和ESG风险的兴趣日益浓厚，向市场发出韧性信号将是未来的重要任务。

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文章来源: Greer, R. A., Moldogaziev, T. T., Scott, R. P., & Scott, T. A. (2023). Signaling Resilience: A Computational Assessment of Narratives in Local Government Budgets. Journal of Public Administration Research and Theory, muad001. 

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本期编译：刘博研 陈佳怡

审核校对：张斯涵